“我对外地人取保候审能被批准几乎不抱什么希望了。”经历了三次为外地当事人申请取保候审未果后，张律师几乎放弃了努力。
张律师最近的一次“徒劳”是在今年3月。一个河北小伙子因为公司拖欠工资，愤而抱走公司的一台电脑，最后被警方以涉嫌盗窃罪拘留。当事人家属找到张律师，希望能为儿子办理取保候审。张律师到了看守所，要求会见当事人。但办案的警察拒绝接待他，理由是，当事人原来找的律师已经会见过犯罪嫌疑人两次，要办理取保候审手续，还得让他来。
因为此前有过两次类似的失败经历，所以张律师知道，这仅是托词，不想给外地人办理取保候审，才是托词背后的真实意图。
虽然我国刑事诉讼法关于取保候审的规定并未“加难”外地人，但在具体操作中，外地人办理取保候审比本地人难已经成为司法惯性，甚至连执法机关本身都不否认。
外地人取保候审究竟遭遇了什么样的司法困境？这个问题随着采访的深入逐渐明晰。
90％高羁押率：
凸显外地人取保难
“谁能破解外地人取保难题，谁就能获得中国法学的诺贝尔奖！”今年9月21日，在兰州召开的中国刑事诉讼法年会上，中国人民大学法学院教授陈卫东语出惊人。
陈卫东的这句话是有着深厚的现实基础的。“在北京、上海，流动人口作案达到百分之七八十，深圳更是高达90％。中国目前的羁押率为90％以上，高得惊人。可以说外地人是羁押人群的主体，如果提高外地人取保比例，羁押率自然就能降下来。”
现实又是怎样呢？
32岁的杨新娥是北京市海淀区检察院公诉一处副处长。在她办理的几百件未成年人犯罪案件中，唯一关于外地人取保的闪亮一笔是，一个河北孩子盗窃一部价值2000多元的手机，赃物发还后，公安机关给他办理了取保候审。
“保证人居然是他在河北农村的母亲，而原来没有本地人做保证人几乎是不可能被批准的。公安机关的破例让我感到新奇和振奋。”
但更多的时候，杨新娥的心情很沉重。她曾对2003年至2005年海淀区检察院受理的未成年人犯罪案件做过调查，结果让她大吃一惊——涉案的1218名未成年犯罪嫌疑人中，适用取保候审的仅344人，占总人数的28％。
“其实这些被羁押的外地未成年人，相当一部分从犯罪情节来说是没有逮捕必要的，之所以逮捕，更多的是考虑能否到案，从而保证诉讼程序的顺利进行。”杨新娥说。
北京市公安局海淀分局一个关于取保候审适用情况的分析也显示，外地人取保的比例远远低于本地人——2004年和2005年，北京籍犯罪嫌疑人取保候审的人数占刑事拘留的41．4％，外地籍犯罪嫌疑人仅占18．3％。
北京师范大学刑事科学研究院教授宋英辉正在做一个有关取保候审的课题，他在调研中也发现了这个现象——有的办案人员甚至对外地人存在“可捕可不捕的逮捕，可保可不保的不保”的观念。“这有悖法律平等适用的精神，不利于构建和谐社会。”
张律师律师告诉记者，虽然刑事诉讼法规定律师可以为当事人申请取保候审，但实际中律师起到的作用微乎其微，取保候审能否被批准很大程度上取决于办案人员的自由裁量。一些律师靠正常渠道很难为当事人办理取保候审，只能凭着个人关系才能比较顺利地办理取保候审手续。“金钱运作下产生的关系保、人情保已经成为业界都知道的潜规则了。”
“我国刑事诉讼最大的弊端不是辩护难、刑讯逼供，而是羁押的普遍性和长期性。要解决这个问题，就要逾越外地人取保候审这道屏障，使外地人成为取保的主体。”陈卫东教授再次强调。
害怕脱保：
办案人员的“心魔”
宋英辉教授所在的取保候审课题组曾在浙江、河北等地做过一项问卷调查，当被问及是否希望扩大取保候审的适用时，78．1％的办案人员表示不希望扩大适用范围，71．9％的办案人员将不希望扩大适用范围的原因归结于有脱保风险。
可以说，害怕脱保，已经成为办案人员自缚手脚的“绳索”了。
北京市海淀区检察院侦查监督处检察官戚进松坦言，每次公安机关提请检察机关逮捕外地犯罪嫌疑人时，他通常会面临两难境地：捕吧，有的犯罪嫌疑人可捕可不捕；不捕吧，公安机关一句“人是外地的，跑了你能负责吗”，让他也不敢放松。
海淀区检察院对2004年刑事案件所作的一项调查似乎也能佐证他的担心：2004年，该院共受理的公安机关移送审查起诉的刑事案件中，脱保人数占所有取保候审人数的8．1％共72人，其中外地人占脱保总人数的95．8％。
“本地人社会关系都在当地，脱保会有顾虑，但来京务工人员在北京一般没有固定的社会关系、稳定的工作单位，他们脱保后一走了之，有的换了手机号，有的用的是假SHEN份证，给公安机关追逃带来很大难度。因此从保证诉讼程序顺利进行角度来说，公安机关对外地人取保候审批准较少是有现实基础的。”戚进松说。
但他认为，从长远来看，在取保候审上有本地、外地人之分属于地域歧视，特别在强调平等保护的今天，属于社会弱势群体的外地人更应该受到法律的关照。“宽严相济的刑事司法政策实施后，我们对符合最高人民检察院《关于贯彻宽严相济刑事司法政策意见》的不捕规定的未成年人、初犯、偶犯、从犯、胁从犯等，一般不予批捕。对于外地成年人，会考虑他在京是否为定居半年以上的常住人口，是否有正当的收入来源，是否有近亲属在京城，是否有前科等综合因素，从而决定是否需要批捕。”
不久前，海淀区检察院侦查监督处就对一个18岁的四川女孩作出不捕决定。女孩深夜从网吧出来，巡逻的警察从她包里搜出一部手机，警察问其身份和手机来源，女孩拒绝回答。警察要带其去派出所，拉扯中女孩指甲划伤警察的手。最后，警察以妨害公务罪将其拘留，并提请检察院批捕。
“我们看了案卷后，觉得后果并不严重，只是轻微伤。虽然女孩不知道配合公安机关执行公务是每个公民的义务，对自己行为的违法性认识不足并不影响其定性，但综观案情，女孩并不具备逮捕条件，因此对她作出不捕决定，最后公安机关给她办了取保候审。”戚进松说。
陈卫东认为，一定的逃跑率是正常的，国外保释监管措施很完善，但逃跑率照样维持在10％－20％。“任何制度的设置都要承担一定风险和成本，只要能保证大多数人不脱保，这个制度设置就是成功的。我们不能因为可能出现脱保，就不给人家办理取保候审。这是典型的因噎废食。”
他认为，要改变目前外地人取保候审状况，首先司法人员要提升执法境界，不能因为便利自己办案而不顾犯罪嫌疑人的人身自由、人格尊严以及对其个人生活、家庭生活、个人职业发展的负面影响，要从保障人权的高度看待取保候审。其次要改革目前不合理的考评机制，不能以脱保率、批捕率作为主要考评指标，而更应该重视不捕率、取保率等，鼓励办案人员采用非羁押方式实现顺利办案。
采访中，记者了解到，产生脱保问题的主要原因是取保候审后缺乏有效监管机制。按照我国刑事诉讼法和公安机关的内部规定，取保候审的执行机关是公安机关，主要由被告人和犯罪嫌疑人居住地派出所负责执行。但实际上基层派出所承担着繁重的社会治安管理和刑事侦查工作，根本无力监管，出现“保而不管”的状态。
对此，宋英辉教授建议，应该在公安机关内建立一个全国联网的取保候审信息查询反馈系统，可以查阅公民身份信息，被取保候审人的犯罪记录、取保理由、脱逃记录、履行义务情况等，可以为异地办案机关提供被取保候审人的基本信息。
现实出路：
建立逮捕风险评估制度
不管是从保障人权的高度出发，还是基于看守所人满为患的现实，扩大外地人取保候审比例到了该“出招”破解的时候了。
很多检察机关都在积极探索。探索较有效的，当属上海市检察机关近年推行的未成年人逮捕风险评估制度。
上海市检察院侦查监督处副处长樊荣庆介绍了具体做法：将未成年犯罪嫌疑人的犯罪行为、个人情况、家庭情况、帮教条件等作为主要评估项目，并设置高、中、低三种风险值，量化评估非羁押措施的可行性。“这个做法最大的好处是减少了办案的随意性，维护外来未成年人的诉讼权益。”
他举例，外地来沪少年张某涉嫌抢劫罪，单从犯罪行为来看，属中度风险，但因为张某父母在上海有固定住所，并且愿意交纳保证金，综合评估后降为低度风险。最后检察院不予批捕，张某取保后到社会观护点接受社工帮教，表现良好，结果被法院判处缓刑。
以上海市杨浦区检察院为例，2006年实施逮捕风险评估制度以来，62名被取保候审的未成年犯罪嫌疑人中，没有一人脱保或者重新犯罪。该院未成年犯罪嫌疑人取保候审率也由2004年的38．9％提高到目前的47％。
更可喜的是，在检察机关的推动下，目前上海市公安机关在侦查阶段就实施逮捕风险评估制度，使很多未成年人提前免于羁押。
樊荣庆说，2004年以前，上海在取保候审问题上也区分外地人和本地人，对外地人的取保候审条件设置很严格。自从人权入宪后就更加重视平等保护，基本摒弃了“构罪即捕”的做法。“我们目前也在考虑如何使逮捕风险评估制度惠及成年人，但对成年人的条件可能会设置得相对严格些。”
除了制度层面需要完善外，大家也期待着此次刑事诉讼法的修改能进一步打磨有关取保候审的规定，使其更具操作性。
张律师律师说，目前公检法机关作出是否取保候审决定的过程缺乏律师参与，也缺乏第三方监督与审查，随意性较大。“一旦取保候审申请不能被批准，我和我的当事人无处寻求救济。没有救济就没有权利可言。因此，我认为应该从立法上保证申请方有救济的途径，比如可以申请让法院裁判。”
另外，我国对违反取保候审义务的被取保候审人和保证人制裁力度较弱，前者仅规定没收保证金、责令具结悔过、改变强制措施为监视居住或逮捕。后者规定罚款数额为1000元至2万元之间，但实践中数额都很低，而且很难执行到位。
对此，宋英辉建议，应该加大对违反取保候审义务的制裁力度。“如果脱保，可以追究其刑事责任，而且应当终身禁止再次取保候审。保证人未尽义务的，可以对其处以罚款，协助被保证人脱逃的，要追究刑事责任。”
“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则……”在中国人民大学法学院719办公室里，陈卫东教授朗声念着联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条第三款。
真希望那是一个渐行渐近的现实，而非遥不可及的梦想。
链接：
取保候审是指公安机关、人民检察院和人民法院对犯罪嫌疑人、被告人，为防止其逃避侦查、起诉和审判，责令其提出保证人或者交纳保证金，并出具保证书，保证随传随到的一种强制措施。
刑事诉讼法
第五十二条被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。
第五十三条人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。
本文关注：北京刑事律师呼吁：取保候审，不该难为外地人